【案情简介】

2023年5月9日，泗洪县水利局接老安河右堤管理单位举报，在老安河右堤有人在建设穿堤管道。执法人员到现场发现，老安河右堤某集团公司段堤防有开挖后填埋的痕迹，现场有挖掘机1台，该挖掘机是挖掘堤防施工的机械，施工的行为人是挖掘机机主胡某。通过查询，县级以上水行政主管部门未作出过在老安河右堤建设穿堤管道等工程的行政许可决定。

【调查与处理】

2023年5月12日泗洪县水利局决定立案查处。调查期间执法人员对老安河右堤施工建设现场进行了检查，制作《泗洪县水利局现场检查记录》2份，对施工行为人胡某进行了询问，制作了调查笔录3份。根据查明的事实和证据，对当事人胡某未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意，擅自在老安河右堤某集团公司段建设穿堤管道的违法行为，向当事人送达了《泗洪县水利局限期改正违法行为通知书》，责令当事人限期清除穿堤管道、恢复堤防工程原状。当事人在规定期限内清除了穿堤管道、恢复堤防工程原状并通过老安河右堤管理单位和泗洪县水利局组织的验收。2023年6月15日，泗洪县水利局根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，依法履行对当事人进行行政处罚事先告知程序后，对当事人作出罚款5000元的行政处罚决定，胡某在法定的期限内履行了缴纳罚款的义务。

【法律分析】

胡某是否是本案违法行为的当事人。

本案调查期间，胡某就其在老安河右堤某集团公司段挖掘堤防埋设管道施工的行为陈述时，自述是一位50多岁老头找他协商，用200元雇他埋设管道用于从老安河抽水，在双方协商时，胡某曾问挖堤防碍不碍事，老头说没事后，胡某就开始挖掘施工，在胡某施工期间，老头以去拿钱给他为由就走了，直到胡某挖掘堤防埋设管道的行为被发现后也没有见到过那个老头。执法人员在调查时就胡某陈述的老头特征向其询问，胡某陈述因接触时间短记不清面貌特征、见了也不敢确定。对胡某陈述有其他当事人的说法，执法人员告知其在3日内提供相关证据予以证明，胡某至本案调查终结仍未能提供证据证明有其他当事人存在的事实。

对于认定胡某为本案当事人的问题，在执法人员中有两种观点。一种观点认为：应当继续调查是否有胡某陈述的其他当事人。理由是胡某是一名挖掘机机主、家庭住址与案发地不在同一乡镇，且两乡镇距离超过50公里，显然没有在案发地埋设穿堤管道的动机和目的，其陈述其他当事人存在的可能性较大，应当继续调查确定有无其他当事人。第二种观点认为：应当认定胡某为本案当事人。理由是：一是从案发现场来看，案发地周边数百米内无住家户，胡某陈述找他的那个老头无任何特征可供查找，且胡某自述即使见到那个老头也不一定能认识，显然没有继续调查的必要；二是即使胡某陈述有其他当事人存在的事实，根据《中华人民共和国民法典》第七百七十条：“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人支付报酬的合同。承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等工作。”的规定，按照胡某的陈述是以自己的技术、设备和劳力独立完成挖掘堤防埋设管道的工作后，老头支付200元报酬给他的说法，老头与胡某双方的法律关系应当认定为承揽合同关系。依据《中华人民共和国民法典》第一千一百九十三条：“承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者自己损害的，定作人不承担侵权责任。但是，定作人对定作、指示或者选任有过错的，应当承担相应的责任。”的规定，胡某作为承揽人和实际行为人，在其埋设穿堤管道施工前已经意识到该行为可能会造成国家利益损害的违法后果，在无证据证明有定作人及定作人指示有过错的情况下，胡某应当为自己行为产生的后果承担责任；三是根据《中华人民共和国行政处罚法》第一条：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”的规定，该条款明确了“维护公共利益和社会秩序”是行政处罚法立法的四个目的之一。在查处违法建设行为案件中，无法确定是否存在建设主体的情况下，责任移转至违法建设的实际行为人更符合“维护公共利益和社会秩序”的立法目的。本案采用了第二种观点，认定胡某是违法行为的当事人。

【典型意义】

正确认定违法行为当事人是合法处理行政案件的前提和基础。任何一起行政处罚案件，如果不能查明违法行为当事人，行政处罚便无从谈起；如果不能正确认定违法行为当事人，将会对行政处罚的合法性和量罚的公正性产生一定的影响，严重的会产生错案导致在行政复议、行政诉讼中败诉。行政处罚中当事人的认定，应根据相应的法律依据，比照适用民法典等相关法律条款和司法解释，结合案件调查证据对涉案人行为的动机、目的、过错、责任等进行综合分析研判，达到正确认定违法行为当事人。