第 三 章 坚持以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领

音频诵读：宿迁市水利局 工程运行管理处 胡兆全

党的十八大和十八届三中全会提出了一系列生态文明建设和生态文明制度建设的新理念、新思路、新举措。保障水安全，必须在指导思想上坚定不移贯彻这些精神和要求。治水必须要有新内涵、新要求、新任务，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的思路，实现治水思路的转变。

——习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话（2014年3月14日）

习近平总书记基于对国情水情的深刻洞见和深邃思考，以新的视野、新的认识、新的理念，谋划治水方略、制定治水政策，开创性提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。这一治水思路深刻揭示治水内在规律和本质要求，体现理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑相统一，彰显出巨大的思想伟力，是新时代治水事业的根本遵循。深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述，要深刻理解“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路这条贯穿始终的思想主线，把握其科学内涵和精髓要义，坚持以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，推动新阶段水利高质量发展。

一、“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路是习近平总书记关于治水的重要论述贯穿始终的思想主线

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。这一治水思路，纵观全局、立意高远，根植于对新老水问题交织的科学判断，形成了一个逻辑严密、有机联系的思想理论体系，回答了治水的新内涵、新要求、新任务，具有鲜明的思想性、理论性、实践性，为推动新阶段水利高质量发展指明了前进方向，提供了根本遵循。此后，习近平总书记先后主持召开会议研究部署深入推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进南水北调后续工程高质量发展、全面加强水利基础设施建设，并发表一系列重要讲话，对防汛抗旱、河湖长制、饮水安全等工作作出一系列重要指示批示，都体现了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路所蕴含的内涵要义、战略导向和原则要求。

“节水优先”，强调治水的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。习近平总书记指出：“要深入开展节水型城市建设，使节约用水成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动”。习近平总书记特别强调节水在黄河流域治理和保护中的重要性，指出水安全是黄河流域最大的“灰犀牛”，列举了一长串数字：黄河水资源总量仅是长江的7%，而却承担了全国12%的人口、17%的耕地、50多个大中城市的供水任务，水资源利用率高达80%，人均水资源占有量只是全国平均水平的27%……习近平总书记深刻指出：“尽管这样，用水效率仍然不高。……现在随着生活水平的提高，打开水龙头就是哗哗的水，在一些西部地区也是这样，人们的节水意识慢慢淡化了。水安全是生存的基础性问题，要高度重视水安全风险，不能觉得水危机还很遥远。”针对调水和节水的关系，习近平总书记指出，北方地区“不能因为有了南水北调这样的调水工程就随意用水，搞大水漫灌，搞不符合地区实际的城市扩张。要把实施南水北调工程同北方地区节约用水紧密结合起来，以水定城、以水定业，调水和节水这两手要同时抓”。“坚持节水优先，把节水作为受水区的根本出路，长期深入做好节水工作”。因此，要深入实施国家节水行动，以农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损为重点，推进水资源节约集约利用。

“空间均衡”，强调要树立人口经济与资源环境相均衡的原则，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束。谈及水资源和发展的关系，习近平总书记强调：“要全方位贯彻‘四水四定’原则，‘有多少汤泡多少馍’，要精打细算用好水资源，让水资源用在最该用的地方”。对于实施南水北调工程，习近平总书记深刻指出，“我国在水资源分布上是北缺南丰，一定要科学调剂，这件事还要继续做下去，发挥好促进南北方地区均衡发展、可持续发展的作用”，并且明确要求“立足流域整体和水资源空间均衡配置”，“研判把握水资源长远供求趋势、区域分布、结构特征，科学确定工程规模和总体布局”，“用系统论的思想方法分析问题，处理好开源和节流、存量和增量、时间和空间的关系，做到工程综合效益最大化”。

“系统治理”，强调要用系统论的思想方法看待治水问题，统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治水和治草、治水和治沙、治山和治林等，立足生态系统全局谋划治水。习近平总书记在谈到加强长江生态环境系统保护修复时，指出“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚”。在推动黄河流域生态保护和高质量发展中，习近平总书记强调“要提高战略思维能力，把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程。把握好全局和局部关系，增强一盘棋意识，在重大问题上以全局利益”为重”。

“两手发力”，强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。习近平总书记强调：“一些带有战略性的能源资源，政府要牢牢掌控，但可以通过市场机制去做”。“水是公共产品，政府既不能缺位，更不能手软，该管的要管，还要管严、管好。水治理是政府的主要职责，首先要做好的是通过改革创新，建立健全一系列制度”。对于实施水资源等总量和强度双控，习近平总书记强调：“要研究建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标”。习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上提出了发挥市场力量作用的要求，强调“要加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价”。

音频诵读：宿迁市防汛防旱办公室 吴天航

二、“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路体现理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑相统一

节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，以解决新老水问题的强烈忧患意识，深化对治水规律的认识，为新时代治水实践提供科学指引，实现了理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑的辩证统一。

从理论逻辑看，“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力"治水思路充分运用马克思主义唯物辩证法及其方法论，贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法，体现了我们党对治水规律认识的新高度。习近平总书记明确提出要“学习和实践马克思主义关于人与自然关系的思想”，强调“人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然”。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路正是根植于马克思主义自然观生态观、发展观，运用马克思主义自然辩证法，传承我国天人合一、道法自然的哲学智慧，创新发展马克思主义关于人与自然关系的思想，深刻阐释水与人、水与生态、水与经济社会等辩证统一关系，强调在治水中要更加尊重自然、顺应自然、保护自然，要摒弃征服水、征服自然的冲动思想，不仅要防止水对人的伤害，更要防止人对水的破坏，从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为，为治水赋予全新内涵，推动治水理念在根本上实现转变。习近平总书记强调在治水中要尊重自然，这就要求我们在治水中要尊重规律。他深刻指出，“形成今天水安全严峻形势的因素很多，根子上是长期以来对经济规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当”，“愚公移山、大禹治水，中华民族同自然灾害斗了几千年，积累了宝贵经验，我们还要继续斗下去。这个斗不是跟老天爷作对，而是要尊重自然、顺应自然规律，积极应对自然灾害，与自然和谐相处”。“必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，这不仅是对自然规律的尊重，也是对经济规律、社会规律的尊重”。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路基于对治水规律的认识和把握，既讲人定胜天，也讲人水和谐，强调在尊重规律的前提下发挥人的主观能动性，在把握尊重规律的基础上奋发有为，以新的视野、新的认识、新的理念谋划治水方略、制定治水政策，开创全新治水局面，为新时代治水提供了科学指南。

从历史逻辑看，“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路根植于对治水与治国关系的深刻认识，是习近平总书记纵览中华民族悠久治水史，准确把握治水规律和保障国家水安全作出的战略选择。水资源时空分布极不均匀、水旱灾害频发，自古以来是我国基本国情，我国独特的地理条件和农耕文明为主的特点决定了治水对中华民族生存发展和国家统一兴盛至关重要。习近平总书记深刻指出，“从某种意义上讲，中华民族治理黄河的历史也是一部治国史”。我国历史上一些“盛世”局面，无不得益于统治者对水利的重视。大禹治水催化了统一国家的诞生;春秋战国时期的秦国修建都江堰、郑国渠、灵渠，得以成就大一统的霸业;康熙皇帝将河务、漕运与平叛三藩并列，作为施政的头等大事，先后六次南巡阅视河工，治理黄河成为康乾盛世到来的重要标志之一。新中国成立以来，党和国家都高度重视治水，始终将水利建设作为保障经济社会稳定发展的基础性、战略性工作，长江三峡、南水北调、黄河小浪底等重要工程发挥巨大的社会效益、经济效益和生态效益，既造福当代，又泽被后世。历史充分说明，治水对中华文明起源繁衍、中华民族生存发展具有特殊意义，中华民族正是通过几千年奋斗不息的治水活动，不断兴水之利除水之害，保障百姓安居、社会稳定、国家兴盛。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路充分汲取古代治水实践精华，吸收我们党在领导中国革命、建设和改革过程中治水安邦、兴水利民的理论和实践探索成果，推动中华优秀传统治水文化创造性转化、创新性发展，为新时代治水构筑了更为坚实的文化根基、提供了更为主动的精神力量。

从实践逻辑看，“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路来源于对新老水问题的深刻认识和忧患意识，从实现中华民族永续发展的战略高度，破解长期存在的老问题、治水实践遇到的新问题、水利改革存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题等突出矛盾。党的十八大以来，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，我们解决了许多长期想解决而没有解决的水利难题，办成了许多事关战略全局、事关长远发展、事关民生福祉的水利大事要事。坚持“节水优先”，大力实施国家节水行动，推进用水总量和强度双控，统筹农业、工业、城镇节水，2022年全国用水总量控制在6100亿立方米以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2012年分别下降46.5%和60.4%。坚持“空间均衡”科学推进实施一批重大引调水工程和重点水源工程，全国水利工程供水能力超过8900亿立方米，初步形成“南北调配、东西互济”的水资源配置总体格局，有力保障了国家经济安全、粮食安全、牛态安全和城乡居民用水安全，全面增强我国水资源统筹调控能力、供水保障能力、战略储备能力。坚持“系统治理”，大力推进河湖生态保护修复，水土流失实现面积和强度“双下降”的历史性转变，江河湖泊面貌实现历史性改善，永定河、滤沱河、大清河、潮白河等多年断流河道全线贯通，白洋淀重现生机，京杭大运河实现百年来首次全线贯通。坚持“两手发力”，健全公共财政水利投入稳定增长机制，深入推进水价水权水市场等重点领域改革，出台推进政策性开发性金融支持水利、政府和社会资本合作、水利基础设施投资信托基金 (REITS)等政策，社会投融资参与水利建设取得重要进展，2022年，落实水利建设投资11564亿元，其中地方政府专项债券、金融信贷和社会资本占比45.3%。实践证明，正是贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，我国治水事业才取得历史性成就、发生历史性变革。

音频诵读：宿迁市水利局 工程运行管理处 孙浩

三、坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治水思路，是贯彻新发展理念的具体体现

习近平总书记强调，“理念是行动的先导。新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”。在党的十八届五中全会上，习近平总书记首次提出并系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革”，创新发展注重的是解决发展动力问题，协调发展注重的是解决发展不平衡问题，绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，开放发展注重的是解决发展内外联动问题共享发展注重的是解决社会公平正义问题。“这五大发展理念相互贯通、相互促进，是具有内在联系的集合体，要统一贯彻，不能顾此失彼，也不能相互替代。哪一个发展理念贯彻不到位，发展进程都会受到影响。”“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路根植于对新老水问题交织、我国治水呈现新内涵和面临新课题的深刻判断，集中体现了新发展理念在治水领域的精准要求。

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路指明了新时代全新治水之道，是创新发展理念在治水领域的生动呈现。创新是发展的动力源泉。习近平总书记把创新放在新发展理念的首位，在首次提出新发展理念时就深刻指出:“必须把创新作为引领发展的第一动力，把人才作为支撑发展的第一资源，把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”党的二十大报告明确指出，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加快实施创新驱动发展战略。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的确立，就是要从解决新老水问题的实际需要出发，确定新时代治水的目标方向、关键环节、科学方法实践路径，充分发挥科技创新的引领和支撑作用，使理论创新、实践创新、体制机制创新、管理创新活力竞相进发，为水利发展质量变革、效率变革、动力变革提供源源不断的牵引力和驱动力。

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路聚焦治水中长期存在的不平衡问题，是协调发展理念在治水领域的集中展现。习近平总书记强调：“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度。”协调发展注重的是解决发展不平衡问题，必须正确处理发展中的重大关系，不断增强发展整体性。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路聚焦水灾害、水资源、水生态、水环境问题，以协调为内生特点，使水利基础设施布局、水生态产品供给、水资源配置更加均衡，提升治水的整体效能。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路贯彻人与自然和谐共生要求，是绿色发展理念在洽水领域的客观要求。习近平总书记指出，“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复，这个规律谁也无法抗拒”。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路以生态优先、绿色发展理念为指导，坚持山水林田湖草沙系统治理，严守水资源开发利用上限、水环境质量底线和生态保护红线，使水资源刚性约束制度效能充分发挥，用水方式向节约集约转变，水生态水环境持续改善，河湖健康生命得以维护，绿色发展方式和生活方式加快形成，充分体现了人与自然和谐共生的价值取向。

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路总结吸取国内外治水经验教训，是开放发展理念在治水领域的内在体现。开放发展注重的是解决发展内外联动问题。习近平总书记强调：“实践告诉我们，要发展壮大，必须主动顺应经济全球化潮流，坚持对外开放，充分运用人类社会创造的先进科学技术成果和有益管理经验。”“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路坚持人类命运共同体思想，深刻洞察人类社会发展的治水教训和经验主动融入全球水治理体系，提出了一系列富有中国特色、具有时代特征、引领世界治水的重要战略，为解决人类共同面对的水问题提供了中国智慧和中国方案，为人类社会可持续发展提供了共同思想财富。

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路彰显全民共建共治共享，是共享发展理念在治水领域的必然要求。习近平总书记指出：“我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕。”改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。共享发展注重的是解决社会公平正义问题，必须坚持全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，不断推进全体人民共同富裕。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，把人民对美好生活的向往作为发展目标，坚持治水为了人民，在发展中解决人民群众最关心最直接最现实的涉水利益问题，顺应人民意愿、符合人民所思所盼；治水依靠人民，吸引广大人民群众参与我国治水的伟大实践；治水成果由人民共享，使治水成果更好惠及全体人民，不断实现人民对美好生活的向往，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

音频诵读：宿迁市防汛物资储备管理中心 张磊

四、坚持以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，推动新阶段水利高质量发展

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。习近平总书记指出：“推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。”水利与生活、生产、生态密切相关，进入全面建设社会主义现代化国家的新征程，人民群众对水安全、水资源、水生态、水环境的需求更加强烈。新时代治水要向形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化的阶段演进，更好支撑我国社会主义现代化建设，更好满足人民日益增长的美好生活需要。同时，我国生产要素比较优势出现变化，水资源水环境承载能力达到瓶颈，河湖生态环境问题长期积累凸显，流域和区域水资源情势动态演变，水旱灾害安全隐患依然严峻，这就要求我们准确识变、科学应变、主动求变、应对挑战，努力在实现供给与需求的更高水平的动态平衡中有效化解矛盾，提升发展质量。推动新阶段水利高质量发展，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，以创新为第一动力，以协调为内生特点，以绿色为普遍形态，以开放为必由之路，以共享为根本目的，以安全为底线要求，将“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路贯彻始终，加快破解水利发展不平衡不充分问题，纵深推进治水为民、兴水惠民的水利实践。

(一)以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，推动实现人水和谐共生

习近平总书记在党的二十大报告中，深刻阐述了人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征，提出“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”的重要论断。习近平总书记强调：“要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷。”我们要以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，将生态优先、绿色发展理念贯穿新时代治水兴水事业始终，立足水资源承载能力，统筹水灾害、水资源、水环境、水生态治理，有效发挥水作为基础支撑和控制性要素的引导约束作用，推动用水方式向节约集约转变，持续改善水生态水环境，维护河湖健康生命，加快形成绿色发展方式和生活方式，实现人水和谐共生。

(二)以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，做好水利高质量发展顶层设计

习近平总书记强调：“要紧紧抓住解决不平衡不充分的发展问题，着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫，研究提出解决问题的新思路、新举措。”我们要以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，贯彻国家区域协调发展战略，在水利规划编制、项目布设、政策制度制定、体制机制设计等各项工作中，更加注重统筹协调，有针对性地固底板、补短板、锻长板，使水利基础设施布局、水生态产品供给、水资源配置更加均衡，从而不断提升水利发展整体效能。

(三)以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，加快解决人民群众最关心最直接最现实的涉水利益问题

习近平总书记指出：“为人民谋幸福、为民族谋复兴，这既是我们党领导现代化建设的出发点和落脚点，也是新发展理念的‘根’和“魂’。”我们要以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民对美好生活的向往作为发展目标，准确把握人民群众对水的需求已从“有没有”转向“好不好”的现实需要，在发展中解决人民群众最关心最直接最现实的涉水利益问题，不断提高水安全的保障标准、保障能力、保障质量，提升水利公共服务均等化水平，切实做到治水为了人民、治水依靠人民、治水成果由人民共享。

(四)以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，大力提升水利科技创新能力

习近平总书记强调，要“深入实施创新驱动发展战略，把科技的命脉牢牢掌握在自己手中”。针对治水领域的科技创新，习近平总书记强调：“我国这么大，发展产业、工业化、现代农业和城镇化，对水需求很大，要充分发挥科技的作用。”我们要以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，找准水利科技创新在加快建设创新型国家中的历史方位和时代坐标，加快水利重大科技攻关，不断推进水利基础科学问题、重大科技问题、重大关键核心技术问题研究，在水旱灾害防御、水资源节约集约利用和优化配置、河湖保护治理等方面形成一批原创性、引领性成果，发挥先进适用技术对保障水安全的重要支撑作用。

(五)以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，坚持在法治轨道上提升水利治理能力和水平

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”习近平总书记对治水相关领域的法治建设高度重视，亲自部署推动长江保护法、黄河保护法立法，要求“完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法”。我们要以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，坚持依法治水，更好发挥法治对水利高质量发展的引领、规范、保障作用。以习近平法治思想为指导，将习近平总书记关于治水的重要论述精神和党中央决策部署贯彻落实到依法治水全过程各方面，推进中国特色水利法治体系建设，以法治力量推动新阶段水利高质量发展。坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，不断健全水治理急需、水安全保障必备的法规制度。坚持严格执法，全面落实各项涉水法律法规，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。要依法履行法定职责，坚持依法行政，完善治理体系，推进职能转变，创新水行政管理和服务方式。

(六)以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为引领，为解决全球水问题提供中国智慧和中国方案

习近平总书记指出，“人类生活在同一个地球村里，生活在历史和现实交汇的同一个时空里，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体”。没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛，人类命运共同体理念在不断走深走实。面对全球气候变化及其影响加剧的严峻挑战，我们要进一步扩大水利国际合作与交流的广度和深度，更大范围宣传推广“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，讲好中国治水故事，更加主动地融入全球水治理体系，积极推动和参与全球水治理和科技治理。要以全球视野谋划水利科技创新，主动融入全球创新网络，深化“一带一路”建设水利合作，在充分借鉴国际先进科技成果和管理经验的基础上，引进来，走出去，为世界各国共同应对水挑战贡献中国智慧和中国方案。