第 八 章 全力做好水旱灾害防御工作

音频诵读：宿迁市水利局党组成员、总工程师 周军

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，防灾减灾救灾是一项长期任务。要坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。要落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，从根本上提高防灾减灾救灾工作制度化、规范化、现代化水平。

——习近平总书记在十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话(2015年5月29日)

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，尤以水旱灾害为重。 自古以来，我国基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡，特殊的自然地理和气候条件决定了我国水旱灾害频发多发。人离不开水，但水患又是人类的心腹之患。中华民族正是在同自然灾害作斗争中发展起来的伟大民族。现在，水患仍是我们面对的最严重的自然灾害之一。这警示我们，必须深刻认识同水旱灾害斗争的长期性和极端重要性，全力做好水旱灾害防御工作。

党的十八大以来，习近平总书记站在保障国家安全和实现中华民族伟大复兴战略全局高度，将保障水安全提升为国家战略、纳入国家安全总体布局，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，多次在防汛抗旱关键时期发表重要讲话、作出重要指示批示，为做好水旱灾害防御工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

一、深入贯彻落实防灾减灾救灾新理念，全面提升全社会抵御水旱灾害的综合防范能力

同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。新中国成立以来特

别是改革开放以来，我们不断探索，确立了以防为主、防抗救相结合的工作方针，国家综合防灾减灾救灾能力得到全面提升。2015年5月29日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时，首次提出“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾新理念。2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山市考察时进一步强调指出：“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”①“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念是对我国长期防御各种自然灾害实践经验的深刻总结和创新发展，与习近平总书记坚持以人民为中心、总体国家安全观、底线思维、系统观念等重要思想理念一脉相承，是做好新时期水旱灾害防御工作的总依据、总遵循。

(一)坚持人民至上、生命至上，始终把确保人民群众生命安全放在首位

“天地之大，黎元为先。”人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。人民至上、生命至上，是中国共产党始终不渝的执政理念。习近平总书记指出：“人的生命是最宝贵的，生命只有一次，失去不会再来。在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价，我们也能够做到不惜一切代价，因为中国共产党的根本宗旨是全心全意为人

民服务，我们的国家是人民当家作主的社会主义国家。”“为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来！”“这是中国共产党执政为民理念的最好诠释！这是中华文明人命关天的道德观念的最好体现！这也是中国人民敬仰生命的人文精神的最好印证！”①党的十八大以来，党中央带领全国各族人民稳经济、促发展，战贫困、建小康，控疫情、抗大灾，应变局、化危机，历史与实践反复证明，同人民风雨同舟、血脉相通、生死与共，是战胜一切困难和风险的根本保证，要始终把人民立场作为根本政治立场，把人民利益摆在至高无上的地位。

水旱灾害历来是中华民族的心腹之患。旧中国水利工程残破不全，江河泛滥、旱灾频发，常常导致饿殍遍野、 民不聊生。如1931年长江、汉江和淮河大水，因灾死亡14.5万人；1942年北方大旱，灾荒景象触目惊心，仅河南省就饿死300万人之多，濒临死亡等待救济者超过1500万人，灾情之重，为历史所罕见。新中国成立后，在党的坚强领导下，我国建成了世界上规模最大的防洪抗旱减灾体系，水旱灾害防御能力显著提升，水旱灾害损失占国民经济比重持续下降，有力保障了人民群众生命财产安全和支撑了经济社会快速发展。党的十八大以来，习近平总书记多次就防汛抗旱减灾作出重要指示批示，要求“各地区和有关部门要坚持人民至上、生命至上，统筹做好疫情防控和防汛救灾工作，坚决落实责任制，坚持预防预备和应急处突相结合，加强汛情监测，及时排查风险隐患，有力组织抢险救灾，妥善安置受灾群众，维护好生产生活秩序，切实把确保人民生命安全放在第一位落

到实处”①。“各级党委和政府要坚持人民至上、生命至上，加强汛情监测，及时排查风险隐患，抓细抓实各项防汛救灾措施，妥善安置受灾群众，确保人民群众生命安全。”②水旱灾害防御工作，关乎人民群众生命安全、关乎经济社会发展大局、关乎社会和谐稳定，容不得丝毫闪失和麻痹懈怠。坚持人民至上、生命至上，就是要在面对极端恶劣的暴雨洪水时竭尽全力确保人民群众生命安全，就是要在应对极端干旱时千方百计确保人民群众饮水安全，这是我们党坚持以人民为中心、将人民利益放在首位的治国理政核心理念和使命担当，是水旱灾害防御工作的最高价值准则，也是打赢水旱灾害防御硬仗的根本遵循。做好水旱灾害防御工作，必须牢固树立以人民为中心的发展思想，把确保人民群众生命安全摆在首位、作为一切工作的出发点和落脚点，全链条、全方位、全过程落实各项防御应对措施，全面提升水旱灾害防御能力和水平，促进人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

(二)立足安全第一、预防为主，坚决筑牢抵御水旱灾害防线

“治国常富，乱国常贫。”历史充分证明，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。党的十八大以来，习近平总书记高度重视国家安全工作，突出强调保证国家安全是头等大事，创造性地提出总体国家安全观，并将坚持总体国家安全观作为新时

代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。面对世界百年未有之大变局，以习近平同志为核心的党中央坚持总体国家安全观，着力构建大安全格局，国家安全得到全面加强，经受住了来自政治、经济、意识形态、 自然界等方面的风险挑战，为党和国家兴旺发达、长治久安提供了有力保证。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”水安全是国家安全的重要组成部分。习近平总书记多次强调，水安全是生存的基础性问题，不能觉得水危机还很遥远，要高度重视水安全风险。我国自然气候地理的本底条件，水资源时空分布与经济社会发展需求不匹配的基本特征，以及流域防洪工程体系、国家水网重大工程尚不健全的现状，决定了当前和今后一个时期水安全风险隐患仍将长期存在，水旱灾害始终是中华民族的心腹大患。习近平总书记指出：“防汛救灾关系人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、 国家安全。”①我们要从实现中华民族永续发展的战略高度重视解决好水安全问题，坚决筑牢抵御水旱灾害防线，为保障人民群众安居乐业、全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供更加安全的社会环境和更加稳定的发展环境，这是坚持总体国家安全观、统筹发展和安全的题中应有之义。

古人说：“上工治未病，不治已病。”“良医者，常治无病之病，

故无病。”预防是最经济最有效的减灾策略。习近平总书记强调：“要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。”①“要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策， 出手及时有力，力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险”②。习近平总书记提出的“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，突出强调要“坚持以防为主”、 “从注重灾后救助向注重灾前预防转变”。水旱灾害防御工作必须积极践行这一理念，常备不懈，关口前移，实行源头防控，避免小险酿成大灾。

我国江河众多，水库、堤防、水闸等水利工程面广量大，其中大部分兴建于20世纪中叶， 由于建设标准低、运行时间长、维修养护不到位，相当一部分存在不同程度的老化、隐患，遭遇灾害袭击时，容易发生险情，如果不及时有效控制，可能导致垮坝、决口等。同时，随着经济社会发展和城镇化进程加速，国家相继实施京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，人口、产业、经济等进一步聚集，重点区域一旦发生严重洪涝干旱灾害，损失及影响将呈

现倍增、放大效应，越来越“淹不起”、 “旱不得”。面对新形势、新变化、新挑战，水旱灾害防御工作必须把最大限度保护人民群众生命财产安全作为根本目标和首要前提，“预”字当先、“实”字托底，立足最不利情况、做最充分的准备，织牢织密组织责任体系，滚动开展灾害风险调查和重点隐患排查，健全河湖“清四乱”、工程除险加固常态化机制，强化预报预警预演预案“四预”措施，建立防灾减灾宣传教育长效机制，坚决打有准备之仗、有把握之仗，健全完善防洪抗旱减灾工作体系。

(三)树牢底线思维、极限思维，着力防范化解水旱灾害重大风险

“于安思危，于治忧乱。”我们党在内忧外患中诞生，在磨难挫折中成长，在战胜风险挑战中壮大，始终有着强烈的忧患意识、风险意识。习近平总书记强调：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生，需要应对的风险挑战、防范化解的矛盾问题比以往更加严峻复杂。”①2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，会议强调：“要统筹发展和安全两件大事，牢固树立底线思维，切实加强重大风险预测预警能力，有切实管用的应对预案及具体可操作的举措。”②

习近平总书记深刻指出：“没有意识到风险是最大的风险。”①自古以来，洪涝干旱始终是我国发生最频繁、危害最严重的自然灾害之一，虽然防灾减灾体系日臻完善、能力显著提升，但仍然须臾不可掉以轻心。近年来，受全球气候变化的复杂深刻影响，我国极端天气事件明显增多，暴雨、山洪、台风、极端干旱等水旱灾害的突发性、反常性、不可预见性、严重性日益突出，突破历史纪录、颠覆传统认知的水旱灾害频繁发生。2021年，“7·20”特大暴雨郑州站最大小时降雨量达 201.9 毫米，突破了有记录以来我国大陆小时降雨量的历史极值；黄河中下游秋汛时间之长、洪量之大，历史罕见；海河流域漳卫河遭遇了1951年有实测资料以来的罕见秋汛；塔克拉玛干沙漠地区发生罕见洪水，淹没面积达到300多平方公里；珠江流域东江、韩江遭遇60年以来最重旱情。2022年，珠江流域旱涝急转，连续发生8次编号洪水，其中北江发生1915年以来最大洪水；长江流域遭遇历史罕见气象水文干旱，7—10月降雨量之少、平均气温之高、高温日数之长，均创下1961年以来历史同期之最。这些都警示我们，当“非常态”成为“常态”时，极端天气和罕见水旱灾害在每个地区、每个流域、每个年份都有可能发生。因此，习近平总书记多次强调：“立足防大汛、抗大洪、抢大险，做好抗击特大洪水准备，防止麻痹思想和侥幸心理，力争最大程度减少损失。”②“尽管黄河多年没出大的问题，但黄河水害隐患还像一把利剑悬在头上，丝毫不能放松

警惕。”①“水安全是黄河流域最大的‘灰犀牛’。”②

我们必须清醒认识到，各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的矛盾风险挑战。如果水旱灾害重大风险得不到及时有效控制，就有可能传导到经济、社会领域，最终演变为政治风险。习近平总书记反复强调要坚持底线思维防范化解重大风险，明确指出：“必须始终保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”③“把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些”④。“要大力加强防灾备灾体系和能力建设，舍得花钱，舍得下功夫，宁肯十防九空，有些领域要做好应对百年一遇灾害的准备。”⑤水旱灾害防御工作必须从政治和大局出发，坚持底线思维、极限思维，增强风险意识、忧患意识，把防范化

解重大风险摆在突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。要主动适应和把握全球气候变化下我国水旱灾害的新特点新规律，深入分析致险要素、承险要素、防险要素，抓紧堵漏洞、补短板、强弱项，进一步完善防洪抗旱减灾体系。要立足防大汛、抗大旱、抢大险、救大灾，根据预报预警情况及时开展重大水旱灾害演进及防御预演，提出切实管用的应对预案并做好队伍、物资等准备，“宁可备而不用，不可用时无备”。要以“时时放心不下”的责任感，抓早抓实抓细各项水旱灾害防御措施，用大概率思维应对小概率事件，以防御措施的确定性有效应对水旱灾害发生的不确定性。

(四)秉持系统观念、全局观念，牢固树立“一盘棋”思想

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”坚持系统观念分析问题和解决问题，是我们党在各个历史时期进行战略谋划和把握历史主动的重要经验，也是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的重要立场观点方法。党的二十大报告明确提出了“六个必须坚持”，其中一个重要方面就是“必须坚持系统观念”。习近平总书记深刻指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”①。党的十八大以来，习近平总书记就坚持系统观念作出一系列重要论述，在防灾减灾救灾方面强调“要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，提高全

民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”①。水旱灾害防御工作是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、干支流等不同区域， 测、 防、 报、抗、 救、 援等各个环节， 防洪、供水、 灌溉、生态等多重目标，必须统筹考虑、协同推进各项措施。

降水以流域为单元产流、汇流、演进，水的自然属性决定了流域内上下游、左右岸、干支流、地上地下紧密联系、相互影响，共同构成了复合大系统。实施流域系统治理，完善防洪抗旱工程体系，是抵御水旱灾害威胁的根本举措。习近平总书记强调，要“推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理”②；“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展”③。这就要求我们树立系统思维，从流域全局着眼，科学把握流域防洪供水形势、人口经济布局、保护对象分布等，系统谋划流域防洪和水资源配置工程体系。在把握流域洪水发生和演进规律基础上，统筹流域与区域、城市与乡村、防洪与排涝、河湖治理与生态保护，从增蓄、扩排、分滞等方面，系统布局水库、河道及堤防、蓄滞洪区等工程，合理安排洪水出路。在把握流域水资源时空分布和供需形势基础上，依托大水源、大水网，因地制宜建设中小型水源工程，形成大中小微并举、水源调节互补的城乡供水和抗旱保障体系。

面对水旱灾害，流域上下游休戚相关，左右岸唇齿相依，干支流互为一体。习近平总书记指出：“要增强大局意识、战略意识，善于算大账、总账、长远账，不能只算地方账、部门账、眼前账，更不能为了局部利益损害全局利益、为了暂时利益损害根本利益和长远利益。”①“各有关地区、部门和单位要树立全国一盘棋思想，强化责任，形成合力，统筹好上下游、左右岸、干支流防汛，加强薄弱环节防范。”②抗御水旱灾害，必须坚持系统思维、全局意识，按照确保重点、兼顾一般的原则，健全各方利益协调统一机制，实行统一指挥、统一调度，坚决避免上下游相互掣肘、左右岸以邻为壑。牢固树立“一盘棋”思想，以流域为单元，系统考虑来水、蓄水、泄水、用水，加强区域间、行业间调度需求统筹，按照“兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调”的原则强化流域统一调度。以确保防洪供水安全为目标强化全链条防控，健全分工负责、协同配合机制，统筹做好监测预报预警、避险撤离转移、险情巡查抢护、灾后恢复重建等各方面工作，联防联控、群防群控，筑牢防洪抗旱减灾安全屏障。

音频诵读：宿迁市水利局 农村水利与水土保持处 李雷

二、加快完善流域防洪抗旱工程体系，进一步筑牢抵御水旱灾害“第一道防线” 

习近平总书记强调指出，“加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障”；基础设施是经济社会发展的重要支撑，是自然灾害防治体系的重要组成部分，是贯彻落实“以防为主、防抗救相结合”方针的首要措施和重要抓手。党的十八大以来，我国水利基础设施建设取得巨大成就，防洪抗旱工程设施水平实现跨越式提升。“防洪减灾体系基本建成，保障了伏秋大汛岁岁安澜，确保了人民生命财产安全。”“一批重大水利设施发挥了关键作用，防洪体系越来越完善，防汛抗洪防灾减灾能力不断提高，手段和资源也越来越丰富，在科学调度下，不再手忙脚乱。”水利工程是抵御水早灾害的第一道防线，要加快完善流域防洪抗旱工程体系，进一步提升我国防洪减灾能力水资源配置能力、供水保障能力和战略储备能力，为抵御水旱灾害打下更加坚实的基础。 (一) 加强河湖行泄洪综合治理 江河湖泊是水资源的重要载体，是洪涝水的重要调蓄空间和泄排通道，治理江河湖泊事关防洪安全，事关人民福祉。党的十八大以来，习近平总书记多次就加强长江、黄河、淮河等江河治理保护发表重要讲话、作出重要指示，强调要“推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江”；“实施河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全”；“明确黄河保护红线底线，统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程”；“要把治理淮河的经验总结好，认真谋划““十四五”’时期淮河治理方案”。江河湖泊具有显著的流域特性和天然的树状分级结构，江河干流、湖泊以及逐级汇入其中的各级支流，共同构成完整的流域河湖水系。受流域内干支流水流交汇、河湖水量交换、河道内过流主槽和滩区断面多变等复杂因素影响，洪水发生和演进的规律也异常复杂。加强江河湖泊治理，必须遵循自然规律，坚持系统观念，从流域全局着眼，分清主次、因果关系，找出症结所在，统筹推进大江大河大湖、主要支流、中小河流等协同治理。 大江大河大湖是河湖系统的大动脉，是洪水下泄的主要通道，要以干流堤防达标建设和重点河段河势控制为重点，加快综合治理、系统治理，保持河道畅通和河势稳定，提高泄洪能力。结合长江上游控制性水库群建成后江湖关系变化及河道演变趋势，持续加强长江中下游干流河道的崩岸治理与河势控制，加快洞庭湖和鄱阳湖综合治理。统筹堤防建设、河道整治等，开展黄河干流河道和滩区综合提升治理。聚焦洪水下泄不畅的症结，建设淮河下游入海水道二期工程。实施海河主要行洪河道治理、珠江干流堤防达标建设和粤港澳大湾区堤防巩固提升、辽河干流堤防达标建设，推进太湖环湖大堤达标、望虞河拓浚、吴淞江和太浦河后续工程建设。加强影响河势和岸线稳定的险工险段治理。 大江大河的主要支流、独流入海和内陆河流治理，要确保重点河段达到规划确定的防洪标准，优先实施近年来防汛压力大、出现险情、存在安全隐患或遭洪水冲毁直接威胁人民生命财产安全的河段治理，尽快完成沿线有地级以上城市、重要基础设施、重要产业园区等重要保护对象的重点河段治理，对涉及国家重大战略区、重要经济区等需提高防洪标准或新增防洪任务的河段开展提标升级。 中小河流治理，要坚持流域系统观念，盯紧完善流域防洪减灾体系这个目标，有力有序有效推进治理。以流域为单元，统筹上下游左右岸、干支流，科学确定中小河流治理标准，逐流域规划，逐流域完整治理，逐流域验收，逐流域建档立卡。在满足防洪安全的基础上，统筹山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，实现“治理一条、见效一条”。 (二) 加快枢纽性重大水利工程建设 2018年4月24日，习近平总书记在考察三峡大坝时说，“三峡工程是国之重器，是靠劳动者的辛勤劳动自力更生创造出来的，看了以后非常振奋。三峡工程的成功建成和运转，使多少代中国人开发和利用三峡资源的梦想变为现实，成为改革开放以来我国发展的重要标志。这是我国社会主义制度能够集中力量办大事优越性的典范，是中国人民富于智慧和创造性的典范，是中华民族日益走向繁荣强盛的典范。”2020年8月，习近平总书记在安徽省考察时强调，要“结合”规划”" class="remindInfo" title="“十四五”规划" readonly="readonly">“十四五”规划，聚焦河流湖泊安全、生态环境安全、城市防洪安全谋划建设一批基础性、枢纽性的重大项目”。 枢纽性重大水利工程主要建在大江大河干流或主要支流的重点河段，通常具有防洪、供水、灌溉、发电、航运等多重功能，调蓄库容大、防御能力强、综合效益高，在流域防洪抗旱工程体系中处于控制性地位。以长江为例，随着上游溪洛渡、向家坝、乌东德、白鹤滩、锦屏一级、亭子口等大型防洪水库投入运行，以“大国重器”三峡水库为核心的长江流域控制性水工程体系逐渐完善，水库群联合调度从“有”到“强”不断迈进。党的十八大以来，我国新增水库库容1645亿立方米，流域防洪供水调控保障能力实现整体性提升。 水利枢纽在流域防洪供水格局中地位举足轻重，要加快推进重要控制性枢纽工程建设。长江流域推进上游大渡河、渠江，中游清江、洞庭湖鄱阳湖水系及下游水阳江、青弋江等支流控制性枢纽建设。黄河流域加快东庄水利枢纽等控制性工程建设，推进古贤、黑山峡水利枢纽前期工作并开工建设。淮河流域推进上游潢河、汝河等支流，沂沭河及山东半岛重要行洪河道洪水调控工程建设。海河流域加强拒马河张坊水库、釜阳河娄里水库等工程前期论证。珠江流域加快西江、柳江等河流控制性枢纽建设。松辽流域加快关门嘴子水库等工程建设。 (三)加强蓄滞洪区建设和洲滩民垸整治 蓄滞洪区是流域防洪工程体系的重要组成部分，对于确保流域防洪安全具有不可替代的作用。2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，会议指出要“加快构建国家水网主骨架和大动脉，推进重点水源、灌区、蓄滞洪区建设和现代化改造”。根据流域防洪新形势和经济社会发展新变化，迫切需要加快推进蓄滞洪区防洪工程及安全建设，确保关键时刻洪水分得进、蓄得住、排得出，区内人民群众安全有保障、生活有着落。 2020年8月，习近平总书记在安徽调研蒙洼蓄滞洪区时指出：“实施乡村振兴，必须以确保行蓄洪功能作为前提。要因地制宜安排生产生活，扬长避短。同时引导和鼓励乡亲们逐步搬出去，减存量、控增量，不搞大折腾，确保蓄洪区人口不再增多。”在调研巢湖时，习近平总书记强调：“要坚持湿地蓄洪区的定位和规划，尽快恢复生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能。”这就要求把确保行蓄洪功能作为蓄滞洪区建设管理的出发点和落脚点，严格控制人口规模，科学布局生活空间、生产空间、生态空间，实施国土空间差别化用途管制，统筹好流域防洪全局、区域高质量发展、生态保护。要加强政策引导和扶持，稳步实施居民迁建，做到应搬尽搬、愿搬尽搬，促进蓄洪空间与生态空间、农业空间协调，逐步实现少人化、无人化，有效行洪蓄洪滞洪，尽量减少淹没损失。 洲滩民垸是历史上在江河湖泊内围垦开发洲滩形成的，规模较大的有长江中下游洲滩民烷、黄河下游滩区等。2019年9月18日习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“下游滩区既是黄河滞洪沉沙的场所，也是190万群众赖以生存的家园防洪运用和经济发展矛盾长期存在。” 统筹防洪安全、生态保护和土地利用，系统实施洲滩民坑整治，有效恢复河湖行洪调蓄能力，保障人民群众生命财产安全，是完善流域防洪工程体系的必然要求。要以恢复蓄洪空间、行洪通道和生态空间为目标，统筹流域防洪要求、垸内民生保障和区域经济社会发展，因地制宜，分类施策，按照“小水保安全、大水行蓄洪”的原则，合理确定行洪标准和治理要求。大江大河及重要湖泊范围内对行洪影响较大或淹没概率较高的滩区和圩垸，采取人口、耕地“双退”方式还河还湖，恢复行蓄洪功能；对部分面积较大、耕地较多的洲滩民垸，采取退人不退耕的“单退”措施，一般年份或非汛期仍可进行农业生产，汛期或遇洪水年份则破圩漫堤滞蓄洪水，确保发挥行蓄洪作用。 (四)补齐防洪抗旱短板弱项 2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时专门就做好当前防汛抗洪抢险救灾工作发表重要讲话，指出“要认真总结近年来防汛抗洪抢险救灾中暴露出的突出薄弱环节，加快城市地下管廊和小型水利工程建设，提升防汛抗洪和减灾救灾能力”。2021年10月22日，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调：“要立足防大汛、抗大灾，针对防汛救灾暴露出的薄弱环节，迅速查漏补缺，补好灾害预警监测短板，补好防灾基础设施短板。” 针对近年来水旱灾害防御过程中暴露出的突出短板和薄弱环节，以问题为导向，分类施策、精准施策，进一步筑牢抵御水旱灾害防线。病险水库水闸方面，建立健全常态化安全鉴定、除险加固机制，加快推进现有病险水库水闸除险加固，保障工程安全长效运行，新增病险工程及时除险。山洪灾害防治方面，开展重点集镇、城镇补充调查评价、动态预警指标分析、危险区动态管理，优化自动监测站网布局，因地制宜推进山洪沟治理，优先开展具备治理条件、近期发生过山洪灾害且损失严重的重点山洪沟治理。城市防洪方面，根据国土空间总体规划、城市总体规划和防洪规划，依托流域防洪工程体系和区域防潮体系，加快实施城市防洪工程建设，完善城市防洪排涝体系。重点涝区排涝方面，对长江、淮河、松花江等流域重点涝区中受灾频繁、涝灾影响人口多、经济损失大、影响国家粮食安全、治理需求迫切的涝区进行系统治理。沿海防台防潮方面，加强风暴潮监测预警能力建设，以经济发达、人口密集、社会财富高度集中、风暴潮灾害严重的东南沿海地区为重点，对标准偏低、毁损严重的海堤进行治理，因地制宜开展生态海堤建设。抗旱方面，加快旱情监测预警综合平台建设，推进江河湖库旱警水位确定及应用，完善抗旱预案和应急水量调度预案体系，强化抗旱应急水源工程建设，提高抗旱减灾综合能力。雨水情测报方面，新建一批水文站、水位站、雨量站，加快现有水文站网现代化改造，大力提升水文监测自动化水平，强化水文应急监测能力，构建现代化国家水文站网；构筑气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情预报监测“三道防线”，着力延长预见期、提高精准度。

音频诵读：宿迁市水利局 农村水利与水土保持处 范颜军

三、科学运用各类非工程措施，牢牢把握水旱灾害防御主动权

抵御水早灾害，需要准确把握气候水文特点以及洪涝等灾害规律，依托流域防洪工程体系，积报应用现代科学技术，实现工程措施和非工程措施相结合，推动由源头至入海口的全域统筹和科学调控，全面提高水旱灾害风险防控能力。党的十八大以来，正是综合运用硬性工程措施与柔性调蓄手段，进一步贯通雨情汛情险情灾情“四情”防御，强化预报预警预演预案“四预”措施，绷紧“降雨－产流－汇流－演进”、“流域－干流－支流－断面”、“总量－洪峰－过程－调度”、“技术－料物－队伍－组织”四个链条，加快构建水早灾害防御矩阵，成功防御了2013年黑龙江松花江、2016年长江太湖、2020年长江淮河松花江太湖、2021年黄河海河淮河、2022年珠江等大江大

河、大湖流域性或区域性大水，有效应对了“温比亚”、“利奇马”、“烟花”等台风暴雨洪水。与上一个十年（2003－2012年）相比，近十年（2013-2022年）我国年均因洪涝死亡失踪人数由1521人下降到529人，洪涝灾害年均损失率由0.55%下降到0.27%，最大限度减轻了灾害损失，最大程度保障了人民群众生命财产安全。

（一）切实落实防汛抗洪责任制

习近平总书记深刻指出:“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”我们党在领导人民抵御水早灾害的长期实践中，充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，探索形成了一套行之有效的体制机制，最为关键的是层层落实责任制。

2016年7月20日，习近平总书记就做好当前防汛抗洪抢险救灾工作提出6点要求，首先就是“切实落实防汛抗洪责任制”，指出：“责任重于泰山。各级党委和政府要敢于担当，加强领导，狠抓落实。”“对工作失职造成重大人员伤亡和财产损失的要依法追责。”在历次抗击重大洪水灾害斗争中，各级党委和政府坚决扛起防汛抗

洪主体责任，加强统筹谋划和组织领导，各级领导干部深入一线、靠前指挥、现场督查，在防汛抗洪救灾第一线体现责任担当，组织广大干部群众众志成城、顽强奋斗，切实做好监测预警、堤库排查、应急处置、受灾群众安置等各项工作，尽最大努力保障了人民群众生命财产安全。

2020年7月17日，习近平总书记主持召开中央政治局常务委员会会议研究部署防汛救灾工作，会议强调：“各有关方面要加强统筹协调，发挥各自专业优势，形成省市间、部门间、军地间、上下游、左右岸通力协作的防汛救灾格局。要把责任落到防汛救灾全过程、各层级，到岗到人，落实汛期工程巡查防守责任制。”水利部门坚决扛牢防汛抗旱天职，按照职能分工，充分发挥专业优势，逐步健全水利工程安全管理责任制和山洪灾害群测群防体系。以地方人民政府行政首长负责制为核心的水库大坝安全责任制全面落实，明确了水库大坝安全责任人和小型水库防汛行政、技术、巡查“三个责任人”。山洪灾害防治区建立县包乡、乡包村、村包组、干部党员包群众的“包保”责任制体系，并与已有的社区管理体系相结合，实行网格化管理。下一步，要继续完善责任人动态更新、定期培训机制，加强随机抽查检查，有效促进责任人知责、履责、尽责。

（二）强化预报预警预演预案措施

习近平总书记反复强调，“要加强雨情水情监测预报预警，及时发布预警信息，及时启动应急响应”。“提高降雨、台风、山洪、泥石流等预警预报水平”。“完善应对预案，加强对极端天气的预警和防范”。党的十八大以来，水利部门立足“以防为主”，积极推进预报预警预演预案体系建设，取得显著成效。监测方面，全国水文测站数量从2012年的7万处增加到2022年的12万处，基本实现了江大河及主要支流、有防洪任务的中小河流监测全覆盖，建成较为完善的水文站网体系，监测能力不断增强。预报方面，立是流域单元，遵循“降雨－产流－汇流－演进”规律，强化气象水文预报技术耦合，南、北方主要江河洪水预报精准度分别提升至90%、70%以上。2021年黄河秋汛期间，超常规对未来10天来水形势进行预估，洪峰流量预报合格率85%，峰现时间预报合格率73%，雨水情预报精度有效提升。预警方面，通过政府预警平台、短信、电视、报纸、微信公众号、抖音官方账号等多种渠道，第一时间发布江河洪水和干旱预警信息，提醒社会公众防灾避险，水情预警服务更加精准；基本建成并逐步升级30个省级、2076个县级山洪灾害监测预警平台，及时向基层责任人和社会公众发布预警信息，督促指导基层政府做好群众避险工作，2012－2022年因山洪灾害年均死亡失踪人数较前十年减少约7成。预演方面，基本建成国家防汛抗旱指挥系统，水工程联合调控条件下的多节点洪水、径流预演分析精度和效率不断提高。2022年长江流域发生自1961年有完整实测气象记录以来最严重的长时间气象水文干早，长江口遭遇历史罕见咸潮入侵，统筹考虑三峡水库出库流量、传播时间、水量沿程损失、长江口潮位等多要素，动态模拟预演补水效果，选代更新应对方案，科学、高效完成了保障上海市供水等综合目标。预案方面，制定主要江河防御洪水方案、洪水及水量调度方案、重点水利工程调度运用方案，编制国家、流域、省、市、县五级水旱灾害防御应急响应规程和县、乡、村三级山洪灾害防御预案，基本形成系统完备、相互衔接、支撑有力、统一规范的水早灾害防御预案体系。

精准超前的预报、快速直达的预警、前瞻科学的预演，细化实化的预案，是及时有效防范化解水旱灾害风险的重要举措，要以流域为单元，以提升预报预警预演预案能力为抓手，进一步完善水旱灾害风险综合监测、早期识别、科学应对体系。在预报上，遵循自然规律，在总结分析典型历史事件和掌握现状的基础上，对未来发

生的洪水、枯季径流、地下水位、墒情、泥沙、冰情、台风暴潮、水质等水安全要素进行预测预报，实现短期预报、中期预测、长期展望，努力提高预报精度、延长预见期。在预警上，加快研究制定水旱灾害风险阈值和指标，完善水利业务预警发布机制，及时把江河洪水、山洪灾害、渍满灾害、工程灾害、供水危机等风险预警信

息直达水旱灾害防御一线，及时采取应急处置措施，做好防灾避险准备。在预演上，集成耦合水工程预报信息与流域防洪调度、水资源管理调配、水工程调度运用、突发水事件处置、水生态过程调节等运行信息和其他边界条件，设定不同情景目标，实时分析水利工程面临的风险形势，正向预演风险形势和影响，依据调度目标，逆

向推演水利工程安全运行方案，及时发现问题，提出解决措施，迭代优化方案。在预案上，结合水利工程运行状况、经济社会发展现状等，对预演结果进行分析评估和滚动调整，细化明确水工程运行、应急调度、查险抢险、人员防灾避险等具体应对措施，有效提高预案的科学性、实用性和可操作性。

（三）精准开展水工程联合调度

习近平总书记强调：“要精准开展洪水调度，最大限度发择水利工程防灾减灾效益。”随着流域防洪工程和国家水网不断健全完善，水利部门吹响水工程“集合号”，“强强联合”实施统一调度，开展了卓有成效的探索实践。比如，长江流域联合调度规模不断增大，纳入联合调度的水工程由2012年的10座水库增加至2022年的111座（处）水工程，调度目标从单一防洪调度向防洪、供水、发电、生态、航运、应急等多目标综合调度转变，在2020年长江5次编号洪水过程中，联合调度控制性水库拦蓄洪水约500亿立方米，极大减轻了洪涝灾害损失。

开展水工程联合调度，要统筹防洪、抗早、生态等需求，强化多目标高效耦合，以控制性水工程为重点，充分发挥集群效应、协同效应，最大限度减轻水旱灾害影响和损失，努力实现流域调度“帕累托最优”。防洪减灾方面，坚持兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调，统筹上下游、左右岸和干支流强化流域区域协同，联合调度运用水库、河道及堤防、蓄滞洪区等工程，综合运用“拦、分、蓄、滞、排”等措施，充分发挥流域防洪工程体系减灾效益。抗旱供水方面，按照“用系统论的思想方法分析问题，处理好开源和节流、存量和增量、时间和空间的关系，做到工程综合效益最大化””的思路，统筹不同区域间、行业间用水需求和利益，充分发挥水工程强大的径流调节能力，构建当地水库抢抓时机蓄水补库、近地水库应急调度补充水源、远地水库储备水源接力补水的“三道防线”，有效形成全流域、大空间、长尺度、多层次的供水保障格局，发挥水源系统最大抗旱效益。

开展水工程联合调度，要在精准预报预演的基础上，善于抓住时机、把握节奏、讲究策略，在调度的时、度、效上着力，合理确定水工程的运用次序、运用时机和运用规模，把好钢用在刀刃上。一方面，持续深化流域干支流控制性水工程联合调度关键技术研究，结合调度实践不断拓展广度和深度，优化完善水工程联合调度方案，固化形成制度化成果；另一方面，加快推进水工程防灾联合调度等流域防洪应用系统建设，结合数字孪生流域和数字孪生水利工程建设，运用现代科技手段提升调度科学化、现代化、智能化水平，实现水工程防灾联合调度智能决策和精细化风险管理。

（四）加快数字孪生流域和数字孪生水利工程建设

习近平总书记强调，“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”；“要加强战略布局，加快建设以5G网络、全国一体化数据中心体系、国家产业互联网等为抓手的高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息‘大动脉’”；“要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预等能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力”习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调：“优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。”这些重要论述为加快构建数字孪生流域和数字孪生水利工程，提高水旱灾害风险管理与指挥决策科学化水平，提供了根本遵循。

数字孪生流域是以物理流域为单元、时空数据为底座、数学模型为核心、水利知识为驱动，对物理流域全要素和水利治理管理全过程进行数字化映射、智能化模拟、前瞻性预演，与物理流域同步仿真运行、虚实交互、迭代优化，实现对物理流域的实时监控、发现问题、优化调度的新型基础设施。数字孪生水利工程是其建设的突破口和切人点。在建设思路上，率先在大江大河重点河段、主要支流及重要水利工程建成数字孪生流域和数字孪生水利工程，为实现“四预”功能提供支撑。在防洪应用上，通过数字孪生流域预演洪水行进路径、洪峰、洪量、过程，统筹考虑流域内不同区域生产、生活、生态对水位、水量、水质等指标要求，兼顾发电、航运、生态等需求，动态调整防洪调度方案，确保工程体系多目标联合调度做到整体最优，为防洪调度决策提供支撑，提升水旱灾害防御现代化和智慧化水平。